三、中国信访制度的历史沿革

（一）信访制度的发展

造成今天中国上访群体深重人权灾难的信访制度有着悠久的历史。可以说中国人治历史有多长，中国上访的历史就有多长。并且，中国人治制度还能延续多久，中国上访现象就能持续多久。

中国古代有“直诉制度”，即通常所说的“告御状”——直接向皇帝或钦差大人陈述冤情。这在汉代叫“诣阙上书”，到了晋代设“登闻鼓”，到唐代发展成“邀车驾”（就是拦皇帝的车递状纸）、上表与立肺石（即是将冤情记于固定的石碑上），到了宋代专门设立登闻鼓院、登闻检院和理检院作为接待处理上访的机构，到明朝时通过严格的刑法规定将上访名为“京控”。

在中共建政以后，信访制度走过了一个快速发展的过程。1949年8月，中共领导机构迁入北京（当时叫北平）时就成立了中央书记处政治秘书室，作为中共最早成立的专职信访机构，来处理民众来信来访事宜，后来由于事务多改由中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室来受理民众信访事务，再后来全国人大常委会办公厅设置了“人民接待室”专门处理民众信访事务。1954年，中央政府各部委与直属各大部门也设立了信访机构、配备了专职、或兼职信访干部，与此相应全国各省、市、县也设立了信访机构。1954年到1957年，由于全国性的合作化、反右等等运动的兴起，信访量骤增，与此相应的信访接待处理机构也大幅增加，中央有接待任务的50多个部门都设立了信访机构。1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，同年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》。1980年6月20日，随着拨乱反正、处理历史遗留问题的开展，最高人民法院发布了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1982年国务院起草了《关于党政机关信访工作的暂行条例》，以成文法规的形式来规范信访制度，并于同年建立了与此配套的收容遣送制度。1986年12月10日，最高人民检察院发布了《控告申诉检察工作细则》，作为规范信访工作的部门性法规。1995年国务院颁布了《信访条例》，与此相应中央各部委、全国很多省、市政府陆续发布了条例、信访工作办法与一些规定，形成了较系统的一套信访机构与法规。2004年，在胡锦涛批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也相继建立了相应的联席会议制度。2005年1月5日，国务院根据情况变化又修改颁布了新的《国务院信访条例》，即目前已引起存废之争的现行信访制度。

（二）信访机构

随着信访制度的建立，与此相应的信访机构从中央到地方设立起来。根据目前《信访条例》第6条的有关规定，我们可以看到这套机构的庞大与系统：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。”

近年来，随着中国信访浪潮的日益高涨，全国应对处理信访问题的部门与人员也日益增加，不仅各级党政部门都设立了相应的接待来信来访机构，就是那些工会、妇联等等所谓的社会团体也都增设了处理信访的部门，安排了相关工作人员。

不仅如此，中国地方各级党政部门为压制日益激化的社会矛盾，以维持表面所谓的繁荣稳定，常常出现各级地方党政一把手直接挂帅负责信访的现象。所以近年来中国可以说形成了无处不上访，而地方党政无官不涉访的局面，即所有官员的工作都会跟信访有着某种联系。

（三）信访范围与类型

从目前信访群体的诉求来看，可以归结为：1、参与类。即对一些事关切身生活与工作的公共事务与权力出现的问题的监督性信访，如环境污染、官员赎职等等举报、维权；2、求决类。即对事关切身利益受到侵害，而希望上级部门主持公道的信访，如大量的侵权事件的上访就属此类；3、诉讼类。即对法院判决不服而引起的向上级的信访。

根据导致信访事件的原因，可以简单地分为行政性侵权与司法性侵权而引起的信访。应该说所有信访都是一种对直接或间接权利被侵害的反应，就是揭露官僚贪腐，也可以说是一种间接性权利被侵害后的反抗，因而也是一种对正当权利的维护。

四、截访机构、人员与形式

在中国发生什么怪异的事都不要奇怪，因为中国信访与截访共存的事实就包罗了超出任何常理的解读。按理说，一个国家既然专门设立了系统的信访机构，并且还专门就此出台了相关的法规，同时这个信访还有《宪法》条文作后盾，有《公民权利和政治权利国际公约》作监察，那么，中国还公然存在着庞大的截访机构与专事截访的队伍，就让人匪夷所思。如果说信访是合法的，那么截访就应该是非法，而如果截访是合法的，那国家何以设立这么庞大的信访机构来接待处理相关信访事宜？显然信访与截访这形同冰炭的的事物是不应该共存的，而事实上中国这片土地这两者就这样活生生地共存着。尤其让人匪夷所思的是中国的信访机构与接待信访的工作人员常常转化成截访机构与扮演截访人员，这种接访与截访机构与人员的双重转化身份注释着中国信访的欺诈、伪善本性，与对信访人的陷阱、阴谋特征。仔细分析中国截访机构、截访队伍与截访形式，对于理解中国信访的实质无疑是重要的。

（一）截访机构

表面上看，中国并没有公开的挂牌合法执业的任何截访机构。但是中国却实实在在地存在着庞大的从事截访工作的部门。尤其近年来随着中国上访大潮的不断高涨，中国各地政府已经将截访当成了一项主要的工作，上升到维护社会稳定，确保威权统治的地位。如此一来，事实上中国各级党政权力部门都无不承担起了截访的使命。在一些非常时期，如国家重大会议与活动期间，各地党政一把手还成为截访的第一负责人，调集各级党政部门人力物力应对上访，以致一些地方出现“防洪、防火、防上访”的应急口号。在这种全方位、整体性的党政机构防止上访行为的布局中，当然也有重点部门与专职机构。具体可分为：

1、所有地方信访接待机构。中国所有地方信访机构都身兼截访的职责。当安抚性或应付性的接待无效后，这些机构就暴露出了强硬拦阻暴力的一面。这些机构除了阻止公民在当地上访外，还特别承担着拦截公民向上一级、直至北京的上访。所以任何截访活动都有当地信访机构的参与。

2、公、检、法、司、武警、黑社会。作为现在中国6种暴力统治的常规力量，在应对公民上访方面充分展现其镇压本性。尤其随着近年来群体性上访事件的增加，这种充分调动公、检、法、司、武警与黑社会联合阻止镇压上访的事件更是频频发生。拦截、镇压群体性上访已经成为这些暴力机构的日常职责了。

3、各地驻上一级、乃至北京的办事机构。这些办事机构曾经的主要职责是与上级拉关系、搜信息、要项目等，而近年来随着各地普遍侵权事件的出现，上访群体的激增，掩盖地方侵权恶行、阻止当地上访人上达就成为这些办事机构新增的主要职责。尤其在北京的各地驻京办事机构，截访已经成为它们的首要工作。不仅各地驻京办事机构直接成为临时关押当地来京上访人的场地，而且许多驻京机构还专门租用一些阴暗偏僻的地下室作为关押上访人的“黑监狱”。

4、制造重大侵权的直接单位。如一些大型企业转制、破产，将大批工人扫地出门，直接侵害了工人的权利，威胁到工人的生存；乡镇、街道、村委大批土地的强征外卖，导致大量农民失地无业。这些单位与部门因为做了侵害公民权利的事而引起公民上访，为了掩盖罪恶，压制民怨，这些部门就增加了截访的职能人员和部门。

（二）截访人员

从前面所述截访机构可以看到，现在横行于全国各级信访口的截访者是由不同部门、机构的人员组合起来的。不过，这些机构的成员又可分为常规成员与临时成员。

1、常规截访人员是指各级政府的信访工作人员与驻上一级政府的办事处工作人员，尤其是各地政府驻北京办事处的工作人员。他们常年游弋于各种可能成为上访人聚集的部门与窗口，随时听命于当地党政领导发出的截访指令。这是整体性部门人员专职截访的力量。

2、公安部门中的部分警察被分配专职负责参与截访。这些警察通常是某年或某几个月被指派专职负责截访工作。

3、直接侵权的单位通常都会安排一批人员专职从事对本单位或本地区上访人截访的工作。

4、临时性截访工作组人员，是指那些在当地发生群体性上访，或在上级政府部门举行重大活动时，下级各地政府临时抽调人员组成的截访工作组成员。这种工作组通常由当地公、检、法或政法系统领导直接率队，有的甚至由当地直接主管信访的党政一把手带队，组成公、检、法、司、黑、信访与办事处联合的截访工作组。如北京每年3月两会、秋季中共中央全会以及重大庆典，各地都会有党政官员直接率队浩浩荡荡前来抓捕当地到北京上访的民众。

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