五、造成整体性上访群体人权灾难的原因分析

由以上分析和附件中上访群体基本人权被侵害的个案，我们可以看到，由于普遍的行政侵权与司法侵权，公民被迫向更高一级寻求权利救济时，往往走向“因被侵权而上访，因上访而被更进一步剥权，甚至还被夺命”之路，这条“侵权——上访——剥权——夺命”之路，就是中国上访群体的不归之路。据《南方周末》2004年11月4日，关于社科院于建嵘先生对访民一份调查报告的评论《国内首份信访报告获高层重视》的文章披露：“调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。有90.5％的是为了'让中央知道情况'；88.5％是为了'给地方政府施加压力'”。 对于浩浩访民、尤其是对于被公共权力每天都在不断制造出来的新访民而言，这个数字不仅仅是微不足道的，简直就可以忽略不计。

在如此几乎无望的上访路上，为什么仍然会有如此浩荡的上访群体呢？他们的正当上访为什么会招致更进一步的迫害呢？为什么针对上访群体不遗余力的迫害得不到阻止？那些残酷侵犯人权的政府部门及其工作人员为什么不会受到应有的惩处呢？这种造成整体性上访群体人权灾难的原因可归结为如下几个方面：

（一）整体性制度侵权设置是根本原因

导致中国出现庞大的上访群体决不是社会中个别行政与司法部门的偶然过失，更不是权力的行使者对政策与法律把握的个案失度，而上访群体中普遍的人权被进一步侵害事件的发生也决不是个别官员或部门的偶然行为，从产生访民到进一步迫害访民的过程中，我们可以看到的是制度性地制造访民与侵害访民，是整个制度性的设置在起作用，是社会全局性的侵权，而决非个体或部门偶然的罪错。

在中国社会，权力却是权利的主宰，拥有分割、授予权利的职能。这种颠倒的权利与权力的关系，就决定着权力对权利的反动。在这种关系下，权力成为操控者分割权利的私器，权力的行使者侵害社会大众个体的权利就是一种必然的常态。由此导致社会权力对权利的普遍侵害，也就势必制造出众多的上访群体。公民上访的主旨就是寻求权利的维护，追讨社会的正义。而维护权利就势必要制约权力，这自然会招致权力的进一步反弹，从而给维权上访者以更大的打压。所以在一个权力与权利错位的极权制度下，不仅会持续制造制度性侵权的上访现象，而且也会持续对维权上访群体给予更深重的侵害。这种持续地制造访民与更深地侵害访民是权力维护自身地位的本能表现，是一种恶性循环。

从附件中列举的典型上访群体被侵权的案例中，我们可以看到，在每一个案例中都彰显出了权力的蛮横和不择手段，都内含着公共权力对个体权利的侵害，以及为阻止权利维护而采取的不择手段。近年来农村征地、城市拆迁、企业转制、复转军人不安置等等问题也都是群体性的被侵权，并且是全局性的普遍状态。可以说，在这些问题上几乎无一不存在着权力对权利的侵害，而那种相对公平、让个体权利得到应有尊重的情况却成了一种特例与偶然。同时，不仅行政侵权完全暴露着权力侵权的本性，而且司法侵权也都呈现的是权力贪赃枉法、营私舞弊侵害权利的本性。

也正是这种制度性的侵权，导致了强大而持久的对上访维权群体的打压。这从权力机构下达的对上访群体的处理文件中可以清楚地看到，如湖南省江永县政府2007年5月16日出台的《关于实行信访工作责任追究的若干规定》22号文件规定中有：“治安拘留上访者1人，补助县公安局人民币2，000元；劳动教养1人，补助县公安局6，000元；追究刑事责任1人，补助公安局6，000元，县检察院2，000元以及县法院2，000元。” 又如湖南省石门县2007年4月12日下发的《石门县2007年度维护稳定工作考评办法》的通知中第（一）大项中的第6条款：“维稳经费纳入同级财政预算，实行经费单列，并按规定建立维稳准备金，记1分。没有列入预算，没有建立足够准备金的全扣（分）”；第二大项中的第16条款：“对参与到省进京集体越级上访和无理缠访人员，接返后能及时组织法制学习班，开展教育转化工作，记2分。没有落实的一次扣0.5分”。再如黑龙江省依兰县2007年7月10日县委县政府办公室联合下发的《依兰县开展重点疑难信访案件集中化解专项会战工作方案》的通知中有：“特别是发生进京访人员，无论诉求是否合理，公安局、法院要有一名主要领导专项负责，抽调专人专车集体负责，立即将上访人强制带回，及时收集、固定、移交证据，依法行政拘留或司法拘留15天，对屡教不改者，报批劳动教养。”等等，如此类似公然鼓励打压上访群体的文件显然各地都有。 可以确信的是，这种文件精神往往来自更高层，乃至中央的权力，如前面提到的湖南省《江永对赴省进京非正常上访人员办班进行政策法规教育实施方案》中就有：“根据市委、市政府办下发的《关于坚决遏制进京非正常上访紧急通知》和《关于转发省联席办<关于对进京非正常上访工作延期一个月的紧急通知>的通知》等文件精神，制定本方案”，这就说明政府支持鼓励打压不是偶然、孤立的，而是有更高层政策支撑的。这种权力整体性对打压侵害上访群体的支持、鼓励，是制造中国上访群体人权灾难的基础。

（二）《信访条例》是直接推手

从上访群体整体性人权灾难可以看到中国社会制度性侵权的设置，同时我们从直接关系上访群体利害的《信访条例》中就可以看到这种侵害人权的预设。

其一，“属地管理”必然导致侵权主体又成为纠错、护权的主体。 《信访条例》第4章第21条第3款规定：信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。这样下来，最后结果是侵权的部门就是自己解决上访的部门，甚至其中的侵权个体就是解决上访的负责人。这种为恶者自己改过的政策设置，决定了上访者维权成功概率的低微。不仅如此，也因此夯实了上访群体被进一步迫害的根基。这种“陈世美”为“秦香莲”追讨公道的前提是陈世美洗心革面、认罪悔改，而这种自觉的改过，从人类过往历史来看是微乎其微的，是靠不住的。所以最后结果常常是陈世美派人追杀秦香莲，而不是维护秦香莲。所以这种属地管理，事实上就没有超越于利益双方之外的公正的第三方来裁决处理的可能，也就是没有“包公”存在的可能，因而也就没有“铡美案”的公道。属地管理在信访制度中的规定，决定了中国信访维权的虚幻，同时也为被侵权者的更进一步被剥权提供了政策保障。

其二，上访人数不得超过5人的规定，也为群体维权设置了紧箍咒，为镇压群体维权提供了政策依据。《信访条例》第18条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”  中国近年来普遍出现的因企业改制、破产而导致工人上访，农民因土地被强行征占而上访，因军队转业安置不当而导致的上访等群体性上访中，政府打压的依据之一就是这上访人数“不得超过5人”。

同时，在中国，公共权力对个人权利的侵害已经极度严重，而被侵害群体之所以无法结成现实的抗争力量来有效维护自身的权利，主要原因就是宪法中规定的结社自由被虚置。而“信访条例”中“不得超过5人”的规定是对“宪法”所保障的公民结社权、集会权利的扼杀。近年来中国社会群体维权风起云涌，并因此产生群体性上访被一再镇压，其中一个政策支持就是这个违反“宪法”的“不得超过5人”的规定。

其三，模棱两可、似是而非的罪行规定，为权力迫害、镇压上访人提供了随意性、灵活性，使法律的严谨变成人治的轻率。《信访条例》第20条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”

这条规定看似有理，认真分析却又不具有法律应有的明确，尤其从近年来大批上访人被以所谓的“扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全”罪名劳教、判刑，可以看出这条规定的人治色彩，它给执法人员任意解释留有很大余地。至于“在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集”的禁止性规定更是荒谬，因为它没有明确说明，公民按照信访条例到有关机构去上访和“非法聚集”之间的界限。 它不仅直接违反《宪法》关于公民集会权的规定，而且为权力者随意罗织罪名提供了充分的空间。

由于《信访条例》中有如此多的打压上访维权者的条规，就使中国信访制度事实上成为一种摆设，成为一种诱使被侵权者出来维权而便于镇压的陷阱。附件里列举的上访群体人权被侵害案件，如刘杰、杜凤芹等等，几乎都是用这种所谓“扰乱秩序”、“非法聚集”、“侮辱工作人员”等完全随意定性的罪名劳教的。所以，《信访条例》的有些条规不仅允许违宪的解释，而且事实上为践踏上访群体的人权提供了现实的支持，是现在中国上访者人权灾难的直接推手。

（三）权力内部考核制度加剧官僚对上访群体的迫害

在权力没有监督的制度下，如何对官员进行问责？除了依靠权力的行使者自己的良心，就是一些内部的业绩考核。虽然近年也有问责的文字言说，但究竟如何问责，也只是权力机构内部的规则。由于这些停留在权力内部的考核与问责事实上不能承担起监督权力的使命，不能直接起到约束权力、维护权利的目的，相反还促使权力的行使者为了自身的业绩、升迁、奖惩利益而加大侵权力度，造成上访群体人权更深的灾难。

现在与信访直接挂钩的是一级级的“扣分制”，也就是某地有上访人到中央有关信访部门登记反映了问题，那么该地方官员考核时就得扣分，或者中央直接对当地权力机关罚款。相应地，地方各级权力机构也依次类推似地给下级扣分、罚款，并且逐层加重。如此一来，地方为了保证自己不被扣分罚钱，为了不影响当地党政官员升迁仕途，就想尽办法来阻止迫害本地上访者。这种官僚内部的所谓考核制度对访民人权受到严重侵犯有不可推卸的责任。

（四）信访部门堕落成利益集团加深了上访群体的人权灾难

在专制政体下，权力得不到有效的监督与制约，任何有点权力的部门最终必然堕落成渔利的工具，中国信访部门也没有跳出如此宿命。作为上达民意、反映民情、申诉冤屈的信访机构，本应该维护公民的权利，代表公民的诉求去向权力讨要公正。然而由于在整个专制统治的大环境下，信访部门不仅在为民请命方面无能为力，甚至它的资金拨给与人员升迁也要仰仗权力部门，这就使得信访成为权力的依附是制度的必然。因此，维护侵权的主体、而不是被侵权的主体，就是它的天职。也因此，这个专制政体所具有的权力的霸道、腐化、堕落，信访就一样也不会少。

中国信访部门的堕落不仅直接表现在各级信访部门充当截访的主力，而且各级信访部门与其他相关利害部门互相勾结进行赤裸裸的权钱交易，将上访人作为人质作为可以谋利的“肉票”，也已经是一种常态了。调查显示，北京各个信访部门都有行规，同各地政府到北京的截访人员直接挂钩。每当有来自某地方的上访人想领表登记时，接访人就马上私下通知该地方截访人，许多上访人在送表进去时就直接被当地赶来的截访人从信访大厅接待口的后门押走。所以许多地方的上访人根本就没法将自己的问题递进信访口，更不要说进入电脑记录了。

一些行政级别较低的地方（比如县级或一些地区一级的地方），没有与中央信访部门建立长期稳固的利益关系的，但又通过关系在中央信访部门挂上联系，这样他们当地的上访人到窗口填表后准备录入电脑时，这些中央信访部门的接访人就会适时通知当地在京机构，看看他们采取什么形式来补救。而当地政府通常为了“销号”（将已经在中央信访部门挂上反映问题的编号销掉），就会马上对该中央信访部门进行金钱贿赂。河南某中共县委常委、政法委书记2007年4月13日的《在全县信访稳定工作会议上的讲话》中说：“进入接访程序后，我们的值班人员同信访局登记人员的协商时间不到20分钟”，“针对这个情况，要求信访局要派出最得力的人员到京、省值班，如有上访，京、省值班人员直接通知责任单位一把手，安排销号”，“今后，发生上访必须销号。销号只是经济上的付出，不销号就是政治前途上的损失”，“后果是影响县委、县政府的形象，是对县的追究和否决，这个责任不是哪个人、哪个单位能负起的”。从这些话中我们可以看到：一，各中央信访部门为什么会及时在录入前短短的20分钟内通知到这些在北京截访的机构和人员，留给他们协商处理的20分钟？其实这就是信访部门金钱交易的时间，是报价、讨价、还价的时间；二，所谓责任单位就是直接制造上访的当事单位，它们是出钱销号的当事方。而它们必须出钱销号是作为政治任务来完成的，不容商量；三，所有的销号行为都是出于维护当地党政官员的形象、不被上一级党政机关追究的目的。

由此看来，各地政府部门到上一级截访都是直接跟信访部门进行金钱交易的，信访部门已经堕落成一个肮脏的谋利机构，上访人只是它们交易的筹码而已。在这种情况下，上访群体怎么可能具有基本的权利保障？中国官方公布的上访人数量与事实严重不符，原因就是大量的上访人根本进入不了登记程序。只有极少数地方没有与中央信访部门建立起金钱交易关系的，当地上访人才被录入上访信息，而中共的最高领导成员就是在这种信息中解读出社会的和谐、繁荣的。

不仅如此，还有许多与信访发生关系的部门，如当地派出所、保安部门等，也可能会卷入这种交易。比如已经披露出来的北京市公安局右安门派出所就经常将抓到的上访人以500-1000元的价格卖给相关地方的截访机构与人员。如果该地方的政府不出钱，他们就把上访人送到信访综合处理中心（即通称的“马家楼”），这样当地政府就会被罚钱、官员被扣分。所以各地方政府都愿意出钱将人直接从派出所手上买回，而避免送到马家楼。

当然还有各地截访人以到上一级政府或北京截访为名中饱私囊、吃喝玩乐，上要挟政府，下欺压访民的情况。这些依靠截访为生的政府工作人员形成一条靠寄生在上访群体上喝血的利益链。

中国整体制度性权力的堕落，带来信访机构的腐化、黑暗，导致上访群体成为这些机构渔肉、欺诈、勒索、迫害的对象，从而造成上访群体深重的人权灾难。

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